專家解讀一

我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督制度建設(shè)的里程碑式立法

焦洪昌  中國(guó)政法大學(xué)教授

行政執(zhí)法監(jiān)督是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法工作進(jìn)行的全方位、全流程、常態(tài)化、長(zhǎng)效化的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是統(tǒng)籌行政執(zhí)法工作的基本方式，對(duì)促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面提升行政執(zhí)法質(zhì)效、強(qiáng)化法治政府建設(shè)、推進(jìn)全面依法治國(guó)具有重要意義。日前，《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式頒布，這是我國(guó)第一部關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督制度的國(guó)家層面專門(mén)立法，標(biāo)志著具有中國(guó)特色的行政執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)入全面法治化的新發(fā)展階段。

一、《條例》的出臺(tái)是我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督制度建設(shè)的里程碑

行政執(zhí)法監(jiān)督制度是我國(guó)法治建設(shè)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，《條例》是在改革開(kāi)放40多年的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生的。

從理論層面看，《條例》的出臺(tái)是我國(guó)憲法中國(guó)家權(quán)力監(jiān)督理論的最新成果。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。憲法作為國(guó)家根本法，是國(guó)家政治和社會(huì)生活的最高法律規(guī)范。我國(guó)《憲法》第八十九條第（十三）（十四）項(xiàng)、第一百零八條以及《國(guó)務(wù)院組織法》第十七條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第七十三條第（三）項(xiàng)等都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)健全行政監(jiān)督制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督?！稐l例》的出臺(tái)是堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，把憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神貫徹到行政立法工作中的生動(dòng)體現(xiàn)。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)學(xué)者就展開(kāi)了關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督制度的研究。特別是近年來(lái)，一些參與法治政府建設(shè)實(shí)踐的學(xué)者加強(qiáng)對(duì)行政法前沿問(wèn)題的研究，聚焦行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”、行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度、行政執(zhí)法責(zé)任制等方面開(kāi)展學(xué)術(shù)研究，指導(dǎo)法治實(shí)踐。《條例》中關(guān)于“行政執(zhí)法監(jiān)督工作堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，遵循規(guī)范與指導(dǎo)并重、預(yù)防與糾錯(cuò)并重、監(jiān)督與保障并重原則”“促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升依法行政水平，強(qiáng)化法治政府建設(shè)”以及行政執(zhí)法監(jiān)督方式的內(nèi)容等，都體現(xiàn)了法治政府建設(shè)理論的研究成果。

黨的十八大以來(lái)，行政執(zhí)法監(jiān)督工作進(jìn)入全面推進(jìn)、整體提升、快速發(fā)展的新階段，2025年在全國(guó)范圍開(kāi)展規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)力糾治涉企執(zhí)法突出問(wèn)題，為《條例》出臺(tái)提供了最新、豐厚、生動(dòng)的政策和實(shí)踐沃土，同時(shí)也將實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)、做法提煉上升為立法規(guī)范。

二、《條例》的出臺(tái)對(duì)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境具有重要的促進(jìn)作用

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。《條例》注重從制度上加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的整體性和系統(tǒng)性，通過(guò)構(gòu)建全方位、全流程、常態(tài)化、長(zhǎng)效化的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，督促糾治行政執(zhí)法突出問(wèn)題，提升行政執(zhí)法質(zhì)效，保障法律法規(guī)正確實(shí)施，進(jìn)一步穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、增強(qiáng)企業(yè)投資信心，為優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境注入強(qiáng)勁法治動(dòng)力。

（一）有利于進(jìn)一步推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心?！稐l例》將促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法作為立法宗旨之一。在監(jiān)督范圍上，明確行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政執(zhí)法工作的重大決策部署，落實(shí)行政執(zhí)法各項(xiàng)制度，依法開(kāi)展行政執(zhí)法等進(jìn)行監(jiān)督，組織推動(dòng)行政執(zhí)法規(guī)范化、正規(guī)化、專業(yè)化、數(shù)字化建設(shè)。在監(jiān)督處理上，進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，明確通過(guò)制發(fā)行政執(zhí)法監(jiān)督督辦函、行政執(zhí)法監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)、行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書(shū)等方式督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)糾正行政執(zhí)法問(wèn)題，進(jìn)而形成“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”的監(jiān)督閉環(huán) 。

（二）有利于進(jìn)一步提高行政執(zhí)法質(zhì)量。《條例》通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)督方式、強(qiáng)化技術(shù)賦能，推動(dòng)行政執(zhí)法質(zhì)量實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性提升。在監(jiān)督方式上，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用日常監(jiān)督、重點(diǎn)監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等方式，形成點(diǎn)線面相結(jié)合、協(xié)同發(fā)力的系統(tǒng)性監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在信息技術(shù)支撐上，明確提升全國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督信息一體化水平，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行快速預(yù)警，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效、實(shí)時(shí)監(jiān)督。通過(guò)數(shù)字賦能，落實(shí)“讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法行為中都看到風(fēng)清氣正、從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”的要求。

（三）有利于進(jìn)一步維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。《條例》充分總結(jié)開(kāi)展規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)做法，明確規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈、產(chǎn)生重大社會(huì)影響的典型性、代表性行政執(zhí)法突出問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)通過(guò)涉企行政執(zhí)法訴求溝通機(jī)制、政務(wù)便民服務(wù)熱線等渠道反映的執(zhí)法問(wèn)題線索及時(shí)進(jìn)行研判，這些規(guī)定為企業(yè)合法權(quán)益筑牢法治屏障。同時(shí)，《條例》將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)制度執(zhí)行情況列入監(jiān)督范圍，這有利于進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，有效解決因裁量權(quán)行使不當(dāng)造成的“類(lèi)案不同罰”問(wèn)題，為企業(yè)健康發(fā)展提供統(tǒng)一、穩(wěn)定、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。

三、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督與其他監(jiān)督方式形成監(jiān)督合力

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂。行政執(zhí)法監(jiān)督工作要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。《條例》明確規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法政治效果、法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。行政執(zhí)法監(jiān)督作為統(tǒng)籌行政執(zhí)法工作的基本方式，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到行政執(zhí)法監(jiān)督工作的全過(guò)程各方面。

黨和國(guó)家監(jiān)督體系是確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要機(jī)制。在黨和國(guó)家監(jiān)督體系的總體框架中，我國(guó)已經(jīng)形成了以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制約和監(jiān)督體系。行政執(zhí)法監(jiān)督屬于行政監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度，是聚焦下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作開(kāi)展的監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力?！稐l例》要求建立健全有關(guān)信息溝通、線索移送、結(jié)果共享等機(jī)制。一方面，總結(jié)規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)與監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)同，健全信息共享和線索移送機(jī)制，按照規(guī)定程序向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送行政執(zhí)法人員違反本條例規(guī)定或者涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索。另一方面，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督與政府督查、行政復(fù)議、行政訴訟等的協(xié)作機(jī)制，避免重復(fù)監(jiān)督，減輕基層負(fù)擔(dān)，對(duì)于符合行政復(fù)議、行政訴訟受理?xiàng)l件的行政爭(zhēng)議，引導(dǎo)當(dāng)事人依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟；對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入行政復(fù)議、行政訴訟程序的行政爭(zhēng)議，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)不重復(fù)監(jiān)督。

筆者相信，《條例》的實(shí)施必將成為法治政府建設(shè)的重要驅(qū)動(dòng)力，其蘊(yùn)含的制度創(chuàng)新與規(guī)范價(jià)值，將為高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

專家解讀二

加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

王敬波  黑龍江大學(xué)教授

近日，國(guó)務(wù)院公布《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這既是2025年3月以來(lái)黨中央部署開(kāi)展的規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的一項(xiàng)重要制度成果，更是以國(guó)家立法的形式，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制?！稐l例》立足我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督實(shí)踐，對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的性質(zhì)定位、監(jiān)督體制、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等作出規(guī)定，從制度上落實(shí)黨的十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督工作的決策部署，將實(shí)踐中的有效做法上升為法律制度，有利于進(jìn)一步鞏固規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)工作成果，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督對(duì)行政執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范管理、指導(dǎo)監(jiān)督、激勵(lì)保障作用，全面提升行政執(zhí)法質(zhì)效，對(duì)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的作用。

一、《條例》是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)要求的集中體現(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)，強(qiáng)化全方位、全流程監(jiān)督，提高執(zhí)法質(zhì)量。黨的二十大和二十屆三中全會(huì)對(duì)強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)提出明確要求，黨的二十屆四中全會(huì)提出“健全規(guī)范涉企執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，防止和糾正違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025年）》等中央文件都對(duì)強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)提出明確要求?！稐l例》堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，落實(shí)黨的二十大和二十屆三中、四中全會(huì)有關(guān)部署要求，將中央文件中有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督政策措施轉(zhuǎn)化為法律制度，確保黨的路線方針政策和國(guó)家法律法規(guī)得到不折不扣的貫徹落實(shí)，從而厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位，保障國(guó)家長(zhǎng)治久安和人民安居樂(lè)業(yè)。

二、《條例》是推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、進(jìn)一步優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。2025年7月1日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議指出，縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決破除阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)卡點(diǎn)堵點(diǎn)?！薄稐l例》貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的有關(guān)部署要求，在“統(tǒng)一政府行為尺度”、“統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法”等方面作出具體規(guī)定，如《條例》第9條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政執(zhí)法工作的重大決策部署，落實(shí)行政執(zhí)法各項(xiàng)制度，依法開(kāi)展行政執(zhí)法等進(jìn)行監(jiān)督?！稐l例》第14條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，綜合運(yùn)用日常監(jiān)督、重點(diǎn)監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等方式，對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行全方位、全流程、常態(tài)化、長(zhǎng)效化監(jiān)督。此外，對(duì)于監(jiān)督處理和法律責(zé)任等，《條例》也分章作出具體規(guī)定。只有政府依法辦事、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，才能創(chuàng)造更加公開(kāi)透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境?！稐l例》通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督，可以形成對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的有效約束，確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，避免出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、過(guò)度執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、逐利執(zhí)法等不作為、亂作為問(wèn)題，在統(tǒng)籌好有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系上下功夫，推動(dòng)形成既“放得活”又“管得住”的經(jīng)濟(jì)秩序，更好激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力。

三、《條例》是堅(jiān)持法治為民宗旨、充分保障企業(yè)和人民群眾合法權(quán)益的生動(dòng)體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“法治建設(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”?！稐l例》第4條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心?！稐l例》諸多規(guī)定都體現(xiàn)出“人民至上”的精神，如《條例》第11條有針對(duì)性地規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中是否存在有案不立，推諉扯皮、以罰代管、違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法以及亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查、亂查封等執(zhí)法不作為、亂作為進(jìn)行監(jiān)督；第23條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)代表、專家學(xué)者、新聞工作者等參加行政執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)。此外，為做好與《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第53條有關(guān)內(nèi)容的銜接，充分傾聽(tīng)企業(yè)訴求，保障企業(yè)合法權(quán)益，《條例》第20條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈、產(chǎn)生重大社會(huì)影響的典型性、代表性行政執(zhí)法突出問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督；行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)通過(guò)涉企行政執(zhí)法訴求溝通機(jī)制等渠道反應(yīng)的行政執(zhí)法問(wèn)題線索及時(shí)進(jìn)行研判，確定重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)。這些規(guī)定都充分體現(xiàn)出行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)把關(guān)系人民群眾切身利益的平常事和所遇到的煩心事作為執(zhí)法監(jiān)督工作的方向和重點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，有效解決行政執(zhí)法突出問(wèn)題，防止執(zhí)法擾民擾企，防止侵害群眾合法權(quán)益，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式，是行政機(jī)關(guān)最大量最日常的活動(dòng)。行政執(zhí)法質(zhì)量和效能的高低直接反映政府的形象，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心。2025年3月規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院部署要求，多措并舉，抓緊抓實(shí)亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查、亂查封、違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法等行政執(zhí)法突出問(wèn)題糾治，企業(yè)和群眾的獲得感持續(xù)增強(qiáng)。《條例》將近年來(lái)行政執(zhí)法監(jiān)督工作特別是規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，以制度化、規(guī)范化行政執(zhí)法監(jiān)督助力法治化營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，將持續(xù)激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

專家解讀三

出臺(tái)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》 在法治軌道上開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督

曹鎏  中國(guó)政法大學(xué)教授

國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是對(duì)多年來(lái)我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督體系戰(zhàn)略部署深化落實(shí)的重要立法成果，標(biāo)志著我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督工作邁入法治化的新階段。作為我國(guó)黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，行政執(zhí)法監(jiān)督是確保行政執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范公正文明的重要防線?！稐l例》從體制、機(jī)制、職責(zé)、范圍、方式、處理、保障和法律責(zé)任等全要素維度夯實(shí)行政執(zhí)法監(jiān)督法治化的保障，必將為行政執(zhí)法監(jiān)督的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)行政執(zhí)法質(zhì)效的提升，提供強(qiáng)大法治引擎。

一、全面理解立法目標(biāo)體系，確保行政執(zhí)法監(jiān)督功能的發(fā)揮

《條例》第一條開(kāi)宗明義確立了涵蓋加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督工作，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升依法行政水平，強(qiáng)化法治政府建設(shè)在內(nèi)的多維立法目標(biāo)體系。這一立法宗旨是對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)律的總結(jié)以及行政執(zhí)法監(jiān)督功能的詮釋。在行政執(zhí)法自身規(guī)范層面，《條例》著眼于通過(guò)剛性約束與內(nèi)部監(jiān)督，力求解決長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)法實(shí)踐中存在的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法以及不作為、亂作為等突出問(wèn)題，倒逼行政執(zhí)法質(zhì)量實(shí)現(xiàn)整體躍升。在法治政府建設(shè)層面，《條例》強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的法治化，確保執(zhí)法權(quán)始終在法律的框架內(nèi)行使，通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效行使，填補(bǔ)法治政府建設(shè)中的短板與弱項(xiàng)。在現(xiàn)代化治理層面，《條例》回應(yīng)了中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)高效能治理的迫切需求，力求通過(guò)高質(zhì)量的執(zhí)法監(jiān)督，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境。

建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度是黨的十八大以來(lái)黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要戰(zhàn)略部署。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視行政執(zhí)法監(jiān)督工作，先后作出一系列重要指示、批示，為構(gòu)建全面完善的行政執(zhí)法監(jiān)督工作體系提供了根本遵循、指明了前進(jìn)方向?！稐l例》的出臺(tái)，將黨的十八大以來(lái)關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的政策要求和改革成果轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法監(jiān)督從實(shí)踐探索到全要素法治化規(guī)制的歷史性跨越。這不僅是對(duì)既往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉，更是對(duì)未來(lái)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的基本要求。通過(guò)立法形式確立行政執(zhí)法監(jiān)督在法治政府建設(shè)中的地位，為行政執(zhí)法監(jiān)督工作始終在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基石。

二、準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)理，增強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的治理效能

行政執(zhí)法監(jiān)督要真正“長(zhǎng)出牙齒”、發(fā)揮實(shí)效，必須在監(jiān)督的全面性、穿透性以及剛性約束力上下功夫，并充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段賦能，實(shí)現(xiàn)治理效能的最大化。《條例》構(gòu)建了一個(gè)全方位、全流程的監(jiān)督體系，其監(jiān)督的全面性體現(xiàn)在涵蓋執(zhí)法主體、執(zhí)法人員、執(zhí)法制度、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為等全要素。監(jiān)督的穿透性要求透過(guò)具體的執(zhí)法行為，洞察背后的制度漏洞和機(jī)制障礙，深入剖析違法行為產(chǎn)生的根源，這也是將行政執(zhí)法監(jiān)督優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的充分體現(xiàn)。無(wú)論是制發(fā)行政執(zhí)法監(jiān)督督辦函、意見(jiàn)書(shū)，還是通過(guò)行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書(shū)，均旨在從源頭上解決普遍性、系統(tǒng)性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的集成效果。這種剛性約束力賦予了監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督的強(qiáng)制力，確保監(jiān)督意見(jiàn)能夠真正轉(zhuǎn)化為執(zhí)法機(jī)關(guān)的整改行動(dòng)。

面對(duì)海量的執(zhí)法數(shù)據(jù)，數(shù)智賦能是提升行政執(zhí)法監(jiān)督效能的必由之路。數(shù)字中國(guó)建設(shè)是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要引擎，行政執(zhí)法監(jiān)督數(shù)字化建設(shè)應(yīng)成為數(shù)字政府的重要組成部分?！稐l例》第三十七條明確提出提升全國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督信息一體化水平，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行快速預(yù)警。這意味著行政執(zhí)法監(jiān)督轉(zhuǎn)向“數(shù)智治理”的新模式。通過(guò)全國(guó)互聯(lián)互通的監(jiān)督信息平臺(tái)，可實(shí)現(xiàn)對(duì)海量執(zhí)法數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)歸集與智能分析，精準(zhǔn)識(shí)別執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，打破信息壁壘。這種技術(shù)驅(qū)動(dòng)的監(jiān)督模式，極大地提升了監(jiān)督的精準(zhǔn)度與時(shí)效性，推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督從側(cè)重事后督導(dǎo)向全流程監(jiān)督全面轉(zhuǎn)型。

此外，《條例》在彰顯監(jiān)督剛性同時(shí)，又注重監(jiān)督程序的完整性?！稐l例》第三十條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出的處理結(jié)果有異議的，可以向其提出并說(shuō)明理由，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。這并非削弱監(jiān)督權(quán)威，而是在行政系統(tǒng)內(nèi)部引入了程序正義的理念，有助于監(jiān)督機(jī)構(gòu)更全面地了解事實(shí)真相，確保監(jiān)督結(jié)論的客觀、公正與準(zhǔn)確。這種制度設(shè)計(jì)，既保障了監(jiān)督的嚴(yán)肅性，又增強(qiáng)了監(jiān)督結(jié)果的可接受性。

三、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督的工作要求，彰顯其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

黨和國(guó)家監(jiān)督體系是確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要機(jī)制，行政執(zhí)法監(jiān)督作為該體系的重要組成部分，具有獨(dú)特的運(yùn)行場(chǎng)域和功能優(yōu)勢(shì)?！稐l例》第四條確立了“預(yù)防與糾錯(cuò)并重”的原則，這是行政執(zhí)法監(jiān)督的顯著特征。行政執(zhí)法監(jiān)督強(qiáng)調(diào)關(guān)口前移，注重源頭治理。通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法體制改革、行政執(zhí)法主體資格管理、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)落實(shí)等情況的監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)督能夠在違法行為發(fā)生之前構(gòu)建起一道堅(jiān)固的防線。這種“治未病”的監(jiān)督模式，能夠以最小的行政成本避免行政爭(zhēng)議的發(fā)生，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受非法侵害。

行政執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，還體現(xiàn)在其作為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的定位上。依據(jù)憲法，上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府、本級(jí)人民政府對(duì)所屬部門(mén)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行政執(zhí)法監(jiān)督正是行政層級(jí)監(jiān)督的制度化表達(dá)。相比于外部監(jiān)督，這種內(nèi)部監(jiān)督具有信息獲取更直接、專業(yè)性更強(qiáng)、效率更高的特點(diǎn)。行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)身處行政系統(tǒng)內(nèi)部，熟悉行政管理的運(yùn)作規(guī)律和業(yè)務(wù)流程，能夠更準(zhǔn)確地把握?qǐng)?zhí)法中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，提出的監(jiān)督建議往往更具操作性和針對(duì)性。同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督能夠通過(guò)行政命令、考核評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等行政手段，迅速調(diào)動(dòng)行政資源進(jìn)行整改，具有極強(qiáng)的執(zhí)行力。正是依靠《條例》賦予的行政命令、責(zé)任追究等剛性手段，確保行政機(jī)關(guān)能夠?qū)ⅰ暗度邢騼?nèi)、勇于自我革命”的政治要求轉(zhuǎn)化為制度行動(dòng)，不斷提升行政執(zhí)法的質(zhì)量和依法行政水平。

四、堅(jiān)持系統(tǒng)思維，注重解決與相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的協(xié)同銜接問(wèn)題

法治政府建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。行政執(zhí)法監(jiān)督的高質(zhì)效發(fā)展，還需從整體主義系統(tǒng)觀出發(fā)，妥善處理好與其他監(jiān)督機(jī)制的銜接關(guān)系，進(jìn)而形成監(jiān)督合力?！稐l例》第三十三條專門(mén)就行政執(zhí)法監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、政府督查、行政復(fù)議、行政訴訟等機(jī)制的銜接作出了規(guī)定，體現(xiàn)了協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在處理與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系時(shí)，必須明確各自的功能定位。行政復(fù)議和行政訴訟側(cè)重于個(gè)案救濟(jì)，而行政執(zhí)法監(jiān)督則更側(cè)重于對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的宏觀管理和綜合糾偏。對(duì)于已進(jìn)入復(fù)議或訴訟程序的案件，行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)避免重復(fù)監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)建立信息共享和結(jié)果互認(rèn)機(jī)制，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以從復(fù)議和訴訟反映出的共性問(wèn)題中，查找制度漏洞，轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)監(jiān)督線索，推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)舉一反三，從源頭上減少類(lèi)似爭(zhēng)議的發(fā)生。

協(xié)同聯(lián)動(dòng)的核心在于整合資源、形成合力。行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)同。行政執(zhí)法監(jiān)督主要聚焦于“事”的合法性與合理性，而紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督則聚焦于“人”的廉潔性與職務(wù)行為。執(zhí)法亂象背后往往隱藏著作風(fēng)問(wèn)題甚至腐敗問(wèn)題。因此，建立線索移送機(jī)制至關(guān)重要，將行政執(zhí)法人員違反條例規(guī)定或者涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索按程序向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送，形成“對(duì)事監(jiān)督”與“對(duì)人監(jiān)督”的無(wú)縫銜接。同時(shí)，要注重與社會(huì)監(jiān)督的互動(dòng)，對(duì)通過(guò)涉企行政執(zhí)法訴求溝通機(jī)制、政務(wù)服務(wù)便民熱線等渠道反映的行政執(zhí)法問(wèn)題線索及時(shí)進(jìn)行研判，確定重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)。只有構(gòu)建起左右協(xié)同、上下貫通、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督大格局，才能真正釋放《條例》的制度紅利，確保行政執(zhí)法活動(dòng)始終在法治軌道上運(yùn)行，為推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。